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賈康:房地產稅能降低稅收痛苦 人氣: 42 回覆: 0


  文/中國經濟50人論壇 賈康
  原因在於,高收入端的人們雖然也增加了一些稅收痛苦,但一定小於低收入端人們減小稅負所消除的稅收痛苦,因為高收入者只是在“享受資料”層面讓渡了一些物質利益,不像低收入階層是在“生存資料”層面做的利益讓渡。 
賈康:房地產稅能降低稅收痛苦
  供給側結構性改革是構建現代化經濟體系的主線,其包含的改革到了深水區,攻堅克難的任務已經表現為實際生活中形成的歷史性考驗。房地產稅改革是供給側結構性改革中一個“啃硬骨頭”的典型。狹義上講,這個改革要解決的,是中國不動產里消費性質住房持有環節上的稅收,要從無到有。上海、重慶兩地已經有這方面的本土改革試點,中共十八屆三中全會要求“加快房地產稅立法並適時推進改革”,但迄今為止一直未見“加快”。
  說到這個稅,是直接稅,特別要正視社會上普遍的“稅收厭惡”在此表現得尤其強烈。這是自然而然的——企業也好,家庭和個人也好,誰也不想多交稅。但現實生活中,人類社會中一個個客觀存在的經濟體,都是以民族國家、主權國家的形態存在,那麽各級政府作為國家的政權體系,為履行其職能,必然先要解決“錢從哪里來”的問題,然後才能解決怎麽樣履行職能“把錢用到哪里去”的問題,因此,稅收不可回避。在社會成員普遍存在稅收厭惡的情況下,還是要凝聚共識,講清道理,力求認識規律,推進應有的稅制建設。在這個視角上,聚焦住房保有環節上中國直接稅為什麽要從無到有,可明確地討論下面幾個層次的基本認識。
  開征房地產稅的必要性
  應充分肯定房地產稅改革會產生有效制度供給的正面效應。對這種正面效應至少要強調四條。
  第一,對於房地產市場健康發展,中央已經強調必須建設好基礎性制度,而基礎性制度建設的任務之一,也是打造長效機制不可回避的任務之一,就是要考慮在住房持有環節上形成必要的成本約束。合法的稅收正是大家都可預期的一種成本約束,把這個機制建立起來以後,會引導和調整方方面面的預期,使中國房地產市場運行及其價格表現更沈穩,這樣,就長遠發展來說,其健康程度就提高了。因為此稅可以使那種肆無忌憚的炒作因素得到遏制,也會在供需互動中“內生性”地提高土地的集約利用程度,降低已經形成的住房空置率。
  試想現在空置的這些住房,如果沒有持有環節的成本,可以一直等著,但如果有了這個稅,房主哪怕不急於出手賣掉房子,也會考慮把空置房投入租房市場去對沖稅收形成的經濟壓力。那就會使整個社會把有效房源供給潛力的很大一塊,變成了現實的有效供給,使房市供需情況得到一定好轉,而且以後還會引導更多的人考慮在著手買房時首選實惠的中小戶型。這一定會促使開發商增加中小型住房供給,從而提高中國建成區擴大過程中土地的集約利用程度。而這些因素綜合在一起,就會對房地產市場產生“壓艙促穩”作用,增加其健康因素。
  第二,這個改革是在構建地方政府職能合理化和地方財源建設相互內洽的機制,解決怎樣在1994年建立的分稅制框架中將其在省以下地方落實的問題。中國地方稅體系現在實際上遠未成型,省以下沒有真正進入分稅制狀態。大家所批評、抨擊的“土地財政”的偏頗、短期行為的特征、這些年仍然未能很好緩解的基層財政困難,以及地方政府熱衷於搞隱性負債等問題,與體制上的缺陷有內在關聯。只有把分稅制在省以下真正貫徹落實,發揮其正面效應,才能消除這些弊病。關於地方政府職能,早就強調應該使之專心致誌地做好公共服務,優化本地投資環境,讓企業在市場公平競爭中充分發揮活力。
  那麽,政府如果真的這麽做,它的財源怎麽來?在一個地方政府轄區內,如果公共服務做得好,投資環境優化,當地的不動產就進入升值軌道。在開征房地產稅的情況下,每隔幾年要重評一次稅基,是按照市場的基準來做稅基評估,那麽每一次重評稅基,都是地方政府盡職盡責、履行好自己職能而帶來的財源建設的套現機會。這樣,一個地方政府怎樣完成職能轉變和怎樣實現財源建設的優化,就內洽地成為了一個體系里可打通的制度建設問題,其正面效應的意義當然是非常重大的。
  第三,房地產稅改革也是優化國民收入再分配機制,以支付能力原則來適當調節收入和財產擁有者的高端、減少全社會稅收痛苦程度的一個勢在必行的改革。現在,中國人民對美好生活的需要,包括物質文明層面的、精神文明層面的,還有人的全面發展,以及整個社會的和諧、民主化、法治化,所有這些內容不僅要提高人均收入,同時還要有效抑制“兩極分化”。這些年,中國居民收入差距的拉開,在很大程度上伴隨著財產配置狀態的變化。現在,如果說在這方面要加強優化再分配的機制,不是說這一個房地產稅機制就會解決一切問題,但是這個機制是必須配上去的。稅不是萬能的,但是不發揮稅收的優化再分配作用又是萬萬不能的。
  在中國走向現代化的過程中,國際經驗和中國實踐都表明,這種直接稅是在貫徹支付能力原則,使收入分配和財產配置能夠減少懸殊程度。在高端調節收入分配和財產配置以平衡整個社會收入分配格局中,直接稅的比重上升了,那麽間接稅就可以下調。按照經濟學分析,間接稅歸根結底主要是消費大眾在最終消費環節承受的,實際上就聯系著老百姓現在深惡痛絕的“饅頭稅”“月餅稅”等等。在實際生活中,這些其實在中國一直存在,而這些年老百姓納稅人意識提升,感受到了很大的稅收痛苦。
  如果在稅制結構中更多地以抽肥補瘦式的調節機制來形成增加直接稅比重、降低間接稅比重的新格局,整個社會的稅收痛苦程度是下降的。原因在於,這時,高收入端的人們雖然也增加了一些稅收痛苦,但是增加的稅負所給其帶來的稅收痛苦,一定小於低收入端人們減小稅負所消除的稅收痛苦,因為高收入者只是在“享受資料”層面讓渡了一些物質利益,不像低收入階層是在“生存資料”層面做的利益讓渡,這樣,同樣一個稅負絕對額所導致的社會痛苦程度就降下來了,整個社會由此就更和諧了。
  具有高收入特征的這些人群,不是說他們都有什麽不良行為,很多都是自己的理財技術路線對頭,這些年,在財產、不動產價格整個比價關系上升的情況下,合法合規地不斷在房地產領域里做些操作,自然而然收入也就上去了。這時給他們加一些稅收負擔,雖然也有點痛苦,但實際上不會傷筋動骨。他們這一點稅收痛苦沖抵了底層大眾很大的一塊稅收痛苦,可以使整個社會更加和諧。
  第四,這一稅制改革具有促進民主化、法治化的重要意義。房地產稅是在社區和地方基層征收的地方稅,涉及千家萬戶,老百姓自然而然就得向政府追問“我交的稅是怎麽用的”,於是老百姓就要有更多知情權,就要求更多參與公共資源的配置和地方公共事務管理。這種參與機制會自然而然地由這個稅收催生起來,也會倒逼中國從基層自下而上地發展民主,使中國現代化所不可缺少的公共資源、公共事務領域公眾參與、民主化、法治化的制度建設,進入一個有現實動力支持的“走向共和”的推動過程。這個意義非同小可。中國自辛亥革命以來尋求的“走向共和”,就是要把民主和法治結合在一起進入現代化。在實際生活中改革有那麽多的困難,但是“形勢逼人”。推進房地產稅改革,看起來是從經濟角度推動,但實際上是借鑒美國“進步時代”的歷史經驗,它一定會促使此稅制和預算制度、公共參與以及公眾有知情權以後推動發展的監督權、質詢權、建議權等各種各樣的權利一起,繼而推動整個社會的民主化、法治化進程。
  今後,在特朗普減稅新政的沖擊之下,中國一方面需要努力為企業減負,另一方面必須認識到為促使中國稅制現代化,應把外部壓力變為完成稅制配套改革任務的動力。中共十九大報告明確要求,加快建立現代財政制度,深化稅收制度改革,健全地方稅體系。房地產稅顯然就是以後有望成長為地方稅體系中一個有大宗穩定收入來源的主力稅種。一開始建框架的時候,其對總稅收的貢獻還不會特別明顯,因為一開始需要柔性切入。而就稅收的成長性而言,其非常有希望成為地方稅體系中的一個支柱財源。
  房地產稅的可行性
  可行性方面,對最主要的五個方面的詰難和質疑,我認為都是可以得到澄清的。
  第一,有人說,在國際經驗中,保有環節的不動產稅,是與土地最終所有權的私有制相匹配的,而中國所有建成區的土地都是國有的,怎麽能夠照搬這種在私有土地上才能開征的房地產稅呢?實際情況不是這樣的。工業革命發祥地、老牌資本主義國家——英國,它的地皮既有終極產權私有的,也有公有的,而在它所有地皮上的住房,無一例外地都要開征被稱為“Council Tax”的這種地方層面的房地產稅。中國香港,整個地皮終極所有權不是私有的,但是它一直開征被稱為“差餉”的房地產稅。
  國際經驗絕對不是像網上盛傳的只有最終所有權是私有土地,才能開征這個稅種。當然,從邏輯上我們也可以另說,現實需要表明,最終所有權和實際使用權的分離,使這種調節成為必要。比如中國20世紀80年代努力推進兩步利改稅,最後對國營企業(現在稱為國有企業)也要開征所得稅。有人就說你跟國有企業較什麽勁啊?它最終產權都是國家的,還跟它收什麽所得稅?
  從原理上說,最終產權是國家的,但是這個具體的企業法人有自己相對獨立的物質利益,作為一個市場經濟競爭者、商品生產經營者,它需要在一個公平競爭的環境里運行。所以,國家可以通過立法把國有企業和其他企業放在一個平臺上,都要交企業所得稅;然後,對其產權收益,國家依據所有權再調節一道,而那是在國有資產管理體系中去解決的問題了。這個道理完全可以從中國改革實踐中說清楚。比照下來,在國有土地所有權與使用權相分離的情況下,國有地皮上私有住房的主人是具有獨立物質利益的主體,如有必要,可以通過立法規定對這種利益以稅收方式加以調節。
  第二,很多人說,此前購買住房的價格里已經包含了土地批租收入,政府憑什麽再重複征收一道稅?但放眼全球觀察,所謂地租和稅收都是相互協調的關系,不是二者只能取其一的關系,中國也必須處理這樣一個關系。但我們不否定,以後如果穩定形成了後面房地產持有環節的稅收調節機制以後,前面那個土地批租環節上市場形成的負擔,因為各方預期變了,它的水平可能會往下降。怎麽協調新地、舊地的關系?很簡單,中國早就有改革經驗,老地老辦法,新地新辦法,我們可以根據實際情況安排一個過渡期,這些事情都不會成為硬障礙。
  第三,有人說,房地產稅的稅基評估難度非常大,中國人做不了。我認為不對。中國前些年有10個地方開展稅基評估試點,所謂“模擬空轉”,早就形成了計算機軟件和設計方案,代入數據以後可以非常便捷地得到稅基評估結果。當然,這個評估結果一定要跟納稅人見面,有些什麽問題都需要通過一定程序得到合理解決,然後才能開征。
  第四,有人說,中國老百姓不適應這個直接稅,開征房地產稅會普遍出現老百姓跟政府拼命的抗稅行為。對此,本土實驗表明絕沒有這麽嚴重。一開始搭建制度框架,要柔性切入,讓老百姓看看這個事情是不是符合公共利益和大家的長遠根本利益。重慶從幾千套高端獨立別墅開征,沒有聽到一起明顯抗稅的事件。因為這些成功者犯不上為了這一年一兩萬、兩三萬元的稅收跟政府去拼命吧。當然,我們不敢說未來征管中不會出現摩擦和麻煩,但絕對不是說這要成為一個硬障礙。它只是屬於再分配概念下一定要調節中高收入、但不是傷筋動骨地調節。
  第五,要說到小產權房問題如何處理。這是中國特色,處理起來確實有難度,但這個問題非解決不可,早解決比晚解決主動。一旦要征收房地產稅的時候,當然就得倒逼著按照分類處理方式把小產權房問題解決掉,越拖越被動。應該從發展前景上來考慮,積極按照中共十九大報告所提出的建立現代化經濟體系的精神來推進改革,而不是回避困難。
  四點立法建議
  第一,必須立法先行。最關鍵的是,要先進入一審,把有關部門在內部做了很多年的草案先公之於眾,征求全社會意見。每位公民都可以發表自己的意見,來尋求全社會最大的公約數。這叫“走向共和”——不是簡單地說咱們來個少數服從多數,來個全民公決搞定。全民公決很簡單,結果是這個稅肯定會被否定掉。稅制決策不應依靠這樣一個辦法,而是要講道理,理性地考慮尋求最大公約數。“立法先行”過程中,我估計這個稅很可能還要走到四審,對其爭議的激烈程度可能前所未有,但這是中國稅制改革必須經歷的。
  第二,要註重與房地產相關的所有稅費的整合和配套改革。前面的土地開發建設、交易環節,總體來說應該是以減輕負擔為取向。這個稅負體系里,保有環節的稅負是往上加,而前面環節的稅負,能減輕的盡量減輕,能取消的收費要取消,能降低的負擔要降低。當然,在交易環節如要考慮抑制炒作的話,可以對短期倒手交易作特殊處理。
  第三,要處理好稅收負擔在“第一單位”概念之下的扣除問題。這個事情比較複雜,我認為先建框架時,在中國必須做這樣的免稅扣除。比如重慶試點,涉及的住房存量是從最高端開始,只對獨立別墅開征,並作第一單位的扣除,一開始確定的免征面積為180平方米。如果這個獨立別墅是個小戶型,正好180平米,照樣一分錢稅都不用交。這樣先建框架,社會好接受。
  具體說,到底是人均多少平方米,還是扣除第一套房,或是第二套房,甚至可以寬松到從第三套房才開始征收,各有各的道理。也可以討論名義上普遍征收,然後根據實際情況對那些明顯需要扣除第一單位的再返還給納稅人。當然這就更複雜一點,但也是可以討論的一種思路。我認為,在中國無法回避、必須解決好的一個棘手問題,就是怎麽扣除第一單位。至於說搞清楚人均多少平米,中國有不動產登記制度,技術上的操作沒有問題。
  第四,要對地方充分授權,分步實施。房地產稅是地方稅,如果立法通過之後,顯然會出現冰火兩重天的征收格局。房地產市場比較“火”的城市和區域,譬如北上廣深等,可以先行。要通過這種經濟調節手段,替代原來的限購、限貸、限價等非市場化的行政手段。“冰”的地區不用著急,去庫存沒有完成的地方,可以先考慮在去庫存真正收官之後,再從容地啟動稅收調節機制。


  (本文作者介紹:全國政協委員、中國財政科學研究院研究員。)



來源: http://finance.sina.com.cn/zl/ch ... yrmfmc1962228.shtml
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